Le Gouvernement wallon a adopté la réforme du bail à ferme

Après plusieurs années de négociation menées par le Ministre wallon de l’Agriculture René Collin, la version finale du texte a été adoptée par le gouvernement en février 2019 et entérinée par le Parlement de Wallonie le 2 mai 2019. FIAN Belgium a participé aux discussions au sein de la Plateforme Foncier Agricole (PFFA) composée de FUGEA, MAP, UNAB, Natagora, IEW, Terre-en-vue, Nature et Progrès, FIAN et CNCD. Cette réforme, très attendue par le monde rural, montre un certain nombre d’avancées pour redonner confiance dans le bail à ferme et devrait favoriser de meilleures relations contractuelles entre les bailleurs et les preneurs. Elle entrera en vigueur le 1er janvier 2020, et est d’ores et déjà accompagnée de plusieurs arrêtés d’exécution.

Pourquoi une réforme du bail à ferme ?
Depuis le début des années 60, le marché locatif ne joue plus son rôle et on assiste à l’apparition de marchés informels (le chapeau, la sous-location par des agriculteurs âgés, les sociétés de gestion…) [1]. En conséquence, le plafonnement des prix n’existe plus, la disponibilité des terres pour les exploitations agricoles familiales se réduit, les engagements financiers sont nettement plus lourds pour les agriculteurs, avec une diminution de la flexibilité et une augmentation de la vulnérabilité. La réforme du bail à ferme est essentielle pour contribuer à l’accès au foncier dans notre pays où deux tiers des terres agricoles exploitées sont sous le régime de la location.
La nécessité d’une réforme du bail à ferme fait consensus parmi les nombreuses parties prenantes. En effet, la loi sur le bail à ferme datait de 1969. Elle a été très partiellement revue en 1988 et n’avait plus connu d’évolution profonde depuis lors. La volonté de préserver les terres agricoles est une préoccupation clairement identifiée dans les différents textes adoptés ces dernières années par le Gouvernement wallon : Code wallon de l’Agriculture (2014), Code du Développement Territorial (2017) … malgré cela, près de 3000 ha de terre agricoles disparaissent chaque année.
Cette réforme substantielle devait répondre à plusieurs objectifs, selon le Ministre Collin : « rendre confiance dans le bail à ferme, encourager les propriétaires à ne pas s’en détourner, faciliter l’accès à la terre en priorité pour les jeunes qui souhaitent s’installer en agriculture et d’une manière générale de renforcer de manière durable des relations contractuelles saines et justes entre les bailleurs et les preneurs [2] ». La réforme revoit en profondeur plusieurs mécanismes de la loi. Elle résulte d’un long processus de consultations et de concertations avec les parties concernées [3] .

La position de la PFFA
La participation de la PFFA aux concertations a permis de faire exister la question du bail à ferme dans le débat public et d’élargir les interlocuteurs consultés par le Ministre aux seuls bailleurs et preneurs. La PFFA se préoccupe des enjeux liés à l’accès à la terre pour une agriculture durable. Elle considère que la zone agricole est un bien commun : un bien qui concerne l’entièreté de la population parce qu’il est lié à des enjeux sociétaux aussi cruciaux que l’alimentation et la santé de tous. Par conséquent, la zone agricole doit être gérée dans l’intérêt général, dans le but de rencontrer l’objectif de produire une alimentation saine pour les gens. C’est la fonction première de l’agriculture, reconnue par le code wallon de l’agriculture (Art. D.1er).
Pour améliorer la gestion de la zone agricole dans le but de mieux rencontrer cet objectif, la PFFA considère que de nombreux outils devraient être revus, dont notamment le système des aides PAC liés à l’hectare, la politique foncière et la fiscalité. L’argumentaire développé par la PFFA dans le cadre de la réforme du bail à ferme s’est donc concentré sur le marché locatif des terres agricoles.
La position de la PFFA a été développée au fil des ans et se concentrait sur les différents leviers pour rendre le bail plus attractif : tant pour les propriétaires fonciers qui souhaitent mettre les terres à disposition d’une agriculture durable et s’assurer qu’il en sera ainsi sur le long terme, que pour les propriétaires qui contournent le bail à ferme [4] . La PFFA a pu rendre son avis à plusieurs reprises pendant les négociations et a développé un positionnement, qui incluait notamment l’insertion de clauses environnementales. De notre point de vue, il s’agissait de répondre à la demande des citoyens et aux enjeux de santé et d’environnement en rendant possible l’insertion de clauses « sociétales » [5] , de commun accord entre le preneur et le bailleur. Cette proposition est devenue à la fois la « spécificité » de la PFFA parmi les autres parties prenantes [6] mais également la pierre d’achoppement entre ses membres. Finalement, la PFFA n’a jamais réussi à lever les craintes du secteur agricole et l’insertion de clauses (uniquement pour les nouveaux baux et non pas pour les baux en cours) sera possible uniquement pour les propriétaires publics.

Les acquis de la réforme
Transparence et limitation des abus
Parmi les éléments importants de la réforme, on peut retenir les changements suivants.
Dans tous les cas, le bail devra être écrit et enregistré garantissant une date de début et de fin de contrat (actuellement, 80 % des baux sont verbaux) ce qui devrait renforcer les relations contractuelles entre les preneurs et les bailleurs et apporter plus de transparence. L’enregistrement contribuera, à terme, à compléter les données de l’observatoire du foncier (actuellement focalisé sur les ventes de terres), ce qui est un élément positif pour orienter l’intervention publique en matière de politique foncière. De plus, l’état des lieux sera obligatoire, avec la possibilité de confier cette tâche à des experts, en vue de protéger les terres et d’éviter des conflits. Le propriétaire pourra ainsi mieux se rendre compte de l’état de la terre et le locataire serait plus sécurisé sur l’état de la terre qu’il prend en location. Un modèle-type d’état des lieux et de cahier des charges sont déjà disponibles.
Des modifications importantes ont été introduites pour limiter les abus de certains agriculteurs [7] . Les agriculteurs âgés de plus de 67 ans bénéficiant d’une pension de retraite et sans repreneur sérieux ne pourront plus faire valoir leur droit de préemption. De plus, les échanges de parcelles devront être obligatoirement notifiés aux propriétaires concernés, avec sanction effective en cas de sous-location, ainsi que la fin des cessions privilégiées abusives. Enfin, le congé pour vendre une partie de la parcelle louée libre de droit est strictement encadré ainsi que le congé au preneur pensionné (inversion de la charge de la preuve). L’idée étant de limiter la concentration foncière et d’ouvrir le marché des terres agricoles aux nouveaux entrants.

Revoir la durée du bail
La durée du bail était jusque-là, souvent considérée par les propriétaires comme « perpétuelle ». De leur point de vue, la surprotection du preneur (droits de préemption, cession privilégiée, succession du preneur…) conduit à une absence de flexibilité pour le bailleur. Pour répondre à cette revendication des propriétaires, une durée maximale a été introduite à 36 ans (4 renouvellements de 9 ans).
Ainsi, la durée du bail a été revue afin de favoriser l’accès à la terre pour les jeunes agriculteurs. Ce point particulier sera soutenu par des incitants fiscaux en matière de droit de succession et de donation, avec des avantages additionnels si le preneur a moins de 35 ans. Ces avantages prennent la forme d’une réduction sur les droits de donation et de succession dus par le bailleur sur les terres soumises au bail à ferme.
Le bail de carrière, se terminant à la pension à 67 ans, est le bail le plus encouragé par la loi au regard des avantages fiscaux non négligeables et la PFFA soutient cette belle avancée, vu la sécurité que le bail de carrière offre aux relations contractuelles entre preneur et bailleur.
La réduction des droits de succession et de donation devrait favoriser les baux de longue durée et baux de carrière et privilégier des preneurs jeunes. A titre d’exemple, la contractualisation d’un bail de longue durée avec un jeune de moins de 35 ans se verra offrir au bailleur une réduction de 55% des droits de succession.
En ce qui concerne la durée du bail classique, il est proposé de maintenir le bail pour une période de 9 ans mais uniquement renouvelable trois fois. Par ailleurs, la réforme introduira deux nouveaux types de baux : le bail de courte durée (5 ans au maximum) pour couvrir des situations particulières (liquidation de succession par exemple) et le bail de « fin de carrière » permettant aux deux parties de poursuivre d’un commun accord le bail au-delà du troisième renouvellement jusqu’au moment où le preneur atteint l’âge de la retraite.

Des clauses environnementales ouvertes aux seuls propriétaires publics
Les deux clauses environnementales précédemment autorisées (relatives à la fertilité du sol et au maintien de certains éléments identifiés dans l’état des lieux) ont été renforcées par l’introduction d’une sanction en cas de non-respect. De plus, des clauses environnementales pourront être intégrées au bail lorsque les terres sont louées par les pouvoirs publics. Des clauses de lutte contre l’érosion pourront être ajoutées par tout propriétaire.
Pour le secteur agricole, ces clauses sont considérées comme trop contraignantes et en opposition avec le principe de la liberté de culture [8] surtout si une clause allait jusqu’à prévoir de réserver le bail à un agriculteur pratiquant l’agriculture biologique.

Au sein de la PFFA, nous défendions la position de participer, avec les agriculteurs, à la construction d’une vision d’avenir pour notre agriculture. Car il s’agit bien de cela : non pas d’imposer des interdictions sous couvert environnemental qui auraient pour conséquence de fragiliser l’accès à la terre pour nos agriculteurs, mais bien de participer à l’évolution de l’agriculture vers une meilleure prise en compte du milieu dans lequel elle s’inscrit, comme le souhaitent de nombreux agriculteurs et de nombreux citoyens.
Nous aurions souhaité que la possibilité soit ouverte à des propriétaires privés en vue de maintenir des terres pour l’agriculture familiale et nourricière. Nous craignons que si ce type de bail est interdit pour les petits propriétaires qu’ils préfèrent mettre leurs terres en gestion ou pire qu’ils les consacrent à des projets autres qu’agricoles.
Avec l’arrivée d’un nouveau Ministre de l’Agriculture Borsus, qui possède également les compétences de l’aménagement du territoire et de l’économie, la PFFA entend à présent concentrer son énergie dans le suivi de la mise en œuvre de la réforme mais surtout sur les politiques foncières dans leur ensemble, afin d’assurer un accès stable à la terre pour les agriculteurs et de soutenir ainsi le développement de l’agriculture wallonne, garante de notre sécurité alimentaire. La déclaration de politique régionale [9] prévoit en effet plusieurs mesures sur l’accès au foncier. Il nous semble important de questionner les objectifs concrets qui seront fixés dans la présente législature.


Notes

[1Pour aller plus loin, voir Etude 2014 et Etude 2017

[2Réforme des législations relatives au bail à ferme Direction de l’Aménagement foncier rural SPW Agriculture, Ressources naturelles et Environnement – DDRCB – DAFoR, Disponible sur : https://agriculture.wallonie.be/documents/79296/82090/Bail-a-ferme-web.pdf

[3Il s’agit des syndicats agricoles (FWA, FJA, FUGEA, UAW et Bauernbund), les notaires (FRNB), les propriétaires ruraux (NTF) et la PFFA.

[4Certains propriétaires contournent le bail à ferme et la sécurité légitime qu’il doit assurer à l’agriculteur, en faisant appel à différents montages juridiques et à des sociétés qui soutiennent un modèle agricole désincarné, orienté vers les marchés mondiaux et peu soucieux des enjeux des territoires qu’il occupe.

[5Il s’agit d’enjeux sociétaux tels que la création d’emplois, la redynamisation des territoires ruraux, la préservation de la ressource en eau tout en permettant de maintenir l’agriculture sur les zones de captage, la préservation de la biodiversité, des paysages permettant de mettre davantage de terres à disposition de l’agriculture, la préservation de la qualité des produits, des sols et de l’air pour répondre à la demande de marché de denrées alimentaires issues d’un environnement sain et local, la promotion des circuits courts, la prévention des risques naturels (inondations, coulées de boues, etc.) et la lutte contre l’érosion contrebalançant les besoins d’urbanisation liés à l’accroissement démographique.

[6Les membres de la PFFA étaient ainsi surnommés « les environnementalistes » de manière très réductrice par les autres acteurs consultés.

[7Il s’agit ici du phénomène de rétention du foncier qui peut s’exprimer de deux manières : échanges de terre sous forme de baux oraux de courte durée, ce qui conduit à l’extension d’un faire-valoir indirect précaire ou, dans le cas contraire, rétention des terres sans en céder l’usage ce qui peut conduire à l’extension de friches, de contrat pour coupe d’herbe, de location à des non agriculteurs pour les chevaux, de contrat à titre précaire et gratuit...

[8Le propriétaire ne peut pas intervenir sur le type de cultures ou sur le mode de culture.